50 ans de coopération belgo-congolaise

Aristide Michel
01 juin 2010

Témoignage

 
Aristide Michel fit ses premiers pas dans la coopération au développement en 1963 en tant que professeur de l’enseignement secondaire au Burundi. Depuis lors, il est resté en contact étroit avec la coopération, entre autres auprès des ambassades de Kinshasa, de Kigali et de Tunis. Il fut également chef de cabinet adjoint du secrétaire d’Etat à la Coopération au développement, Réginald Moreels. Le témoignage qu’il nous donne d’un demi-siècle de coopération avec le plus important partenaire de la Belgique est le fruit de cette longue expérience.

Un pays prioritaire : la République démocratique du Congo

L’aide publique au développement (APD) apportée par la Belgique aux pays en développement au cours du dernier demi-siècle a presque constamment considéré la RD Congo comme un pays prioritaire. Son poids dans la politique belge de coopération est double :

  • Sur le plan financier : de 1960 à 2009, le montant total de l’aide reçue s’élève, en monnaie constante, à 10.758,2 millions d’euros, soit 21,6% de l’APD belge totale pour la même période. Si l’on s’en tient à la période 1960-1990, le pourcentage monte à 32,3%.
  • L’aide en personnel technique est concentrée sur le Congo. En 1962, on compte 2.209 coopérants, soit 82% de l’ensemble du personnel belge de coopération ; le personnel enseignant y est sur-représenté (plus de 50%). Ce nombre va décroître assez rapidement par suite de l’arrivée de diplômés congolais ; en 1990, il est réduit à rien par suite de la suspension de la coopération avec l’Etat congolais. Depuis 2003, une cinquantaine d’experts recrutés par l’Agence belge de développement (CTB), assurent le suivi des projets. Cette baisse des effectifs de la coopération directe est toutefois partiellement compensée par la présence de coopérants recrutés par les ONG (jusqu’à 300 en 1988 ; actuellement aux environs de 150).
 

1. Les montants, sauf mention en francs belges, sont exprimés en monnaie constante sur la base de 2009 = 100.  Les indices multiplicateurs ont été calculés à partir de l’indice des prix à la consommation. A titre d’exemple, l’indice pour 1960 s’élève à 622 : un montant de 100 en 1960 équivaut à une valeur réelle de 622 en 2009.

2. L’assistance militaire, qui a compté jusqu’à plusieurs centaines d’unités, n’est pas prise en compte vu son caractère particulier et le fait qu’elle ne relève pas de l’administration de la coopération.

Le jeune roi Baudouin en visite au Congo à l'occasion de l'Indépendance du 30 juin 1960. A droite, le premier président du Congo, Joseph Kasa-Vubu.
© Belga

Chronique d’un demi-siècle de coopération :

Un démarrage difficile (1960-1962)

Pour répondre aux défis posés par le passage de la colonie à l’Etat indépendant du Congo, le Gouvernement belge élabore pour 1960 un programme d’aide économique et d’assistance technique en quatre points : mise à disposition du Gouvernement congolais de tous les fonctionnaires, techniciens du secteur public et enseignants employés par la colonie; aide budgétaire de 2,7 milliards de francs pour 1960 ; création d’un Fonds d’investissement ; octroi de centaines de bourses d’études et de stage.

La rébellion de la Force Publique congolaise en juillet 1960 met à mal ce programme en provoquant le départ précipité de la plupart des agents de l’administration coloniale. La désorganisation s’installe, sauf au Katanga en sécession où la Belgique parvient à maintenir quelques centaines de coopérants. Quelque 2.000 agents sont de retour fin 1960 ; ils se trouvent disséminés sur tout le territoire, souvent seuls, sans soutien ni moyens, sans objectifs précis. Découragés, nombre d’entre eux quittent définitivement le Congo. Tous les secteurs ont un besoin urgent de personnel qualifié : la Belgique lance dès 1961 une vaste campagne de recrutement qui amène au Congo un nouveau type d’assistants techniques : jeunes diplômés, sans expérience et sans statut. Les enseignants semblent les plus faciles à convaincre (plusieurs centaines seront engagés entre ‘61 et ‘64) ; pour les autres qualifications, le résultat est décevant : quelques ingénieurs et quelques dizaines de médecins. Le déséquilibre sectoriel en faveur de l’enseignement trouve là son explication.

Les premiers coopérants belges au Congo étaient surtout des enseignants.
© DGCD
Le lent redressement d’une coopération désarticulée (1963-1967)

L’état complexe dans lequel se trouve la coopération belge, et la dégradation du fonctionnement de l’administration de l’Etat, demandent une révision urgente et profonde des modalités de l’aide définies en 1960. Des décisions sont prises en Belgique d’abord :

  • Création d’un organisme spécifique, l’Office de Coopération au Développement (OCD), créé le 15 janvier 1962 mais réellement opérationnel à partir de 1963, chargé de donner un nouvel esprit à l’aide de la Belgique dans le sens d’une collaboration entre pays d’égale dignité. Le recrutement du personnel, soumis à certaines contraintes, aboutit à ce que la majorité du personnel de niveau universitaire provienne soit du ministère des Colonies, soit de l’administration d’Afrique et, jusqu’en 1990, la plupart des postes de direction de l’OCD (renommé AGCD à partir de 1971) seront occupés par des personnes issues de ces deux départements.
  • Dispositions relatives aux problèmes de personnel : "Règlement-cadre" harmonisant la situation administrative des anciens d’Afrique et des coopérants recrutés après 1960 (1963), institution du volontariat subsidié par le Trésor belge (1964)
  • Création en 1965 à Kinshasa d’une mission de coordination chargée de l’organisation interne et du contrôle du personnel, mais aussi, interface entre les deux Gouvernements pour l’application de la politique de coopération (on trouve là l’origine des "Sections de coopération")
  • Adoption d’un statut en bonne et due forme (10 avril 1967), qui assure une certaine stabilité aux agents et définit un processus contraignant de recrutement.

Parallèlement, des conventions sont signées avec le Gouvernement congolais concernant la répartition du personnel (1963) et le règlement du contentieux relatif à la dette publique contractée par la colonie.

Sur le terrain, des initiatives sont prises pour éviter l’écroulement total de certains secteurs. Deux d’entre elles méritent une mention :

  • Fondation du Fonds médical tropical ou FOMETRO (1961), organisme privé subsidié par le Ministère de la coopération qui, jusqu’en 1990, jouera un rôle essentiel dans le maintien d’une action efficace en matière de lutte contre les maladies endémiques et de gestion des hôpitaux par la fourniture d’équipement et de médicaments.
  • Mise en place en 1964 d’équipes administratives (voir encadré).

En 1968, le temps est venu de donner à la coopération belgo-congolaise un cadre nouveau dégagé des séquelles coloniales et des réactions émotionnelles : ce sera la Convention générale de coopération technique et scientifique signée le 23 août 1968, et qui sera d’application jusqu’en 1990.

Les émeutes de juillet 1960 conduisirent au départ précipité de la plupart des fonctionnaires de l'administrationcoloniale belge.
© Belga
La coopération belgo-congolaise en vitesse de croisière

De 1968 à 1990, la coopération belgo-congolaise fonctionne suivant la formule du "projet", action ciblée intégrant personnel, matériel et bourses de formation. En vingt ans, quelque 220 conventions ou arrangements particuliers seront signés, abordant pratiquement tous les secteurs et entraînant des dépenses annuelles moyennes de l’ordre de 250 millions EUR (28% de l’APD totale). En voici les grandes tendances :

  • De 1971 à 1978, le secteur de l’enseignement est à l’avant-plan. En 1971, une importante réforme de la coopération universitaire associe davantage les universités belges à la définition de la politique dans ce domaine. Dix facultés à orientation scientifique sont concernées. Un an plus tard, plan de relance de l’enseignement technique industriel : 23 écoles secondaires sont concernées. De 1973-1976 : dans l’enseignement secondaire général, concentration du personnel autour des Instituts supérieurs pédagogiques pour la formation de professeurs du secondaire. Les établissements isolés sont progressivement abandonnés. En appui est créé un corps d’inspecteurs de l’enseignement secondaire. A la fin des années ’80, la Belgique apportera son appui à trois organismes nationaux chargés de la formation permanente, de la recherche pédagogique et du paiement du personnel.
  • Une nouvelle forme de coopération fait son apparition à partir de 1974 : la Coopération financière (fonds de contrepartie, d’Etat à Etat et lignes de crédit), liée au commerce d’exportation. Ce type de coopération se développera surtout dans les années ’80.
  • 1978 : un glissement de priorités, sous l’impulsion de la Banque mondiale, oriente la coopération belge vers les secteurs économiques, en particulier l’énergie, les finances et les transports. 31 arrangements seront signés dans ces domaines entre 1978 et 1989.
  • Un secteur refait surface à partir de 1982 : l’agriculture, à laquelle on envisage de consacrer jusqu’à 20% du budget bilatéral. Une cinquantaine de projets seront mis en chantier dans les années suivantes.

En complément à ces interventions bilatérales, la Belgique soutient largement le programme d’ajustement structurel de la Banque mondiale et apporte un soutien financier non négligeable aux projets des nombreuses ONG présentes au Congo (126 millions EUR de 1981 à 1990).

Une école d'infirmières à Lumumbashi en 1973.
© DGD
Renaissance après une traversée du désert (1990-2009)

Le fait majeur de cette période a pour date le 22 juin 1990, lorsque le Zaïre décide inopinément de mettre un terme définitif à la coopération belge, malgré la signature d’une nouvelle convention générale de coopération datant du 27 mars 1990. La Belgique retire tous les coopérants et arrête la plupart des projets en cours. Conséquence immédiate : l’aide belge en RD Congo ne représente plus que 3% de l’APD. La coopération telle qu’inaugurée dans les années ‘60 est morte.

La coopération bilatérale directe, de gouvernement à gouvernement, reste totalement suspendue jusqu’en 2002. Toutefois, par souci humanitaire, une aide orientée en ordre principal sur les soins de santé primaires, la sécurité alimentaire et l’appui aux réfugiés dans l’est du pays continue d’être octroyée par le biais d’ONG, d’organismes multinationaux et d’associations internationales. La lutte contre les endémies est reprise dès 1995 et l’on commence à s’attaquer au problème du sida. Du matériel pédagogique est distribué dans des centaines d’écoles primaires et secondaires.

A partir de 2003, l’aide bilatérale directe reprend le pas sur l’aide indirecte et la RD Congo revient à la première place des pays partenaires. Un programme plurisectoriel pour la période 2008-2010 est signé le 7 mars 2007. Un nouvel esprit anime désormais cette coopération. Des objectifs précis fixés sur le plan international (les Objectifs du Millénaire) et national (Loi sur la coopération de 1999) balisent les orientations politiques de la coopération belge. Les domaines d’action sont élargis, les modes d’action renouvelés, principalement en matière de coordination des politiques. Dorénavant, les secteurs prioritaires seront, outre les secteurs traditionnels de la santé, de l’enseignement primaire, technique et universitaire, des infrastructures de base et de l’agriculture, la démocratisation, la bonne gouvernance et dynamique communautaire, la réforme de l’administration et les micro-interventions. De ces quelques années, on retiendra encore deux opérations importantes de remise de dettes (650 millions d’euros en 2003), un appui significatif à la mise en place d’un processus électoral crédible, une reprise marquée de la coopération universitaire et une vaste opération d’assainissement et d’infrastructure (Programme post-électoral d’urgence).

50 ans de coopération belgo-congolaise
© AE/Bart Colman

L’avenir

Fin 2009, un nouveau programme de coopération a été signé pour la période 2010-2013. La Belgique s’investira essentiellement dans le domaine 'Agriculture et développement rural' pour œuvrer à l’amélioration de la sécurité alimentaire en RD Congo.

Le volet 'Voiries rurales et bacs' y contribuera également. En effet, les 10.000 kilomètres de voiries réparées faciliteront l’accès aux marchés. Les programmes tiendront compte des diverses restrictions et des différents besoins des hommes et des femmes. Autre secteur prioritaire : l’enseignement. Des milliers de jeunes - garçons et filles confondus - auront la chance de suivre un enseignement technique et professionnel de qualité.

La vaste coopération avec la RD Congo (75 millions d’euros par an) s’accompagne d’un souci majeur de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption. La Belgique s’est montrée disposée, durant ces dernières années, à augmenter son aide pour autant que les autorités congolaises puissent apporter la preuve d’avancées concrètes en matière de bonne gestion.

Le livre "Chronique d’un demi-siècle de Coopération Belge au Développement" de Aristide Michel est téléchargeable sur :  www.dg-d.be > Publications et documentation > Brochures d’information

Au début, les premiers ministres congolais étaient d'anciens étudiants belges. Sur la photo, Masame Mafutamingi, Vice-ministre de l4education nationale (1971).
© DGD
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