APE : la difficile négociation des accords commerciaux

Anne-Marie Mouradian
01 avril 2013
Les négociations d’Accords de partenariat économique (APE) entre l’Union européenne et les 79 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ont démarré en 2002. Elles devaient aboutir, en janvier 2008, à la création de zones de libre échange entre l’UE et les sept blocs régionaux regroupant les ACP. Les pays du Sud ne sont pas convaincus que cette ouverture des marchés rencontre leurs objectifs de développement et intérêts nationaux. Cinq ans plus tard, les négociations accusent de sérieux retards et continuent de susciter des controverses.

Pourquoi des APE ?

Les relations privilégiées entre l’UE et ses partenaires ACP remontent aux origines de la communauté européenne. Les APE constituent le volet commercial de l’Accord de Cotonou signé en 2000 en remplacement des Conventions de Lomé successives. Ils englobent également une dimension 'développement' et de lutte contre la pauvreté.

Le régime commercial de Lomé était basé sur les préférences commerciales non réciproques accordées aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Ceux-ci étaient autorisés à exporter plus de 95 % de leurs produits sans droits de douane sur le marché européen tout en taxant les importations en provenance d'Europe. Le système n’a pas permis le décollage annoncé des économies ACP, pas plus qu’il n’a empêché leur marginalisation croissante sur le marché mondial. Par ailleurs, il était de plus en plus attaqué pour discrimination et concurrence déloyale, auprès de l’Organisation mondiale du commerce, par des pays d’Amérique latine et d’Asie. La libéralisation des échanges mondiaux en a définitivement sonné le glas.  Pour se conformer aux dispositions de l’OMC, l’UE s’est engagée à supprimer les préférences accordées aux ACP et à les remplacer par des Accords de partenariat économique.

Manifestants devant  l’entrée d’un bâtiment de l'UE
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Opportunités et défis

Les APE doivent consolider, en les réinventant, les relations entre l’Europe et les ACP, à l’heure où l’Afrique cherche à diversifier ses partenaires et que la Chine y renforce sa percée. Ils améliorent le libre-accès des exportations d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dans l’Union européenne tout en introduisant, pour la première fois, le principe de réciprocité. Autrement dit, les ACP doivent à leur tour procéder à un démantèlement tarifaire et ouvrir leurs marchés aux produits européens. La mise en place de zones de libre échange vise à dynamiser leur intégration régionale, attirer les investissements, stimuler la croissance et favoriser à terme l’insertion de ces pays dans l’économie mondiale. Mais dès le départ, le processus a suscité les fortes réticences de dirigeants politiques et d’organisations de la société civile ACP soutenues par des ONG européennes. Des manifestations anti-APE ont été organisées à l’appel d’associations paysannes africaines comme le ROPPA (Réseau des Organisations paysannes et des producteurs d’Afrique de l’Ouest) pour qui les Accords de partenariat économique n’auraient pas vocation à promouvoir le développement.

Une crainte majeure des pays ACP concerne les pertes de recettes financières qui résulteraient, au début, des réductions de leurs droits de douane. L’ouverture de leurs marchés à des produits européens plus compétitifs est aussi apparue comme une menace pour les producteurs et les industries encore fragiles d’Afrique. Certains ont prédit la destruction de filières entières, la mort de la petite agriculture africaine, l'appauvrissement des populations rurales.

Si l’UE dit tenir compte de certaines préoccupations légitimes de ses partenaires, elle met en garde contre les idées fausses et craintes injustifiées. "Il ne s'agit pas d'ouvrir par la force les marchés d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique à des armées d'exportateurs européens en train de saliver sur leurs starting-blocks... Nous voulons nous assurer que la libéralisation des échanges contribue effectivement au développement de ces pays", assurait dès 2002, Pascal Lamy alors commissaire européen au Commerce (1).

L’OMC avait fixé à janvier 2008 l’entrée en vigueur des APE, sous peine de sanctions. Devant l’impossibilité de parvenir à des accords complets à cette date, l’UE a proposé à ses partenaires des accords d’étape leur permettant de garder leur libre accès au marché européen tout en continuant à négocier des APE globaux plus importants

 

Manifestants contre les APE dans les rues
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Le groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique est une organisation intergouvernementale créée en 1975 par l’Accord de Georgetown. Ses institutions sont le Sommet des chefs d’Etat ACP, le Conseil des ministres, le Comité des ambassadeurs et le Secrétariat établi à Bruxelles.

Son objectif au départ est de négocier et mettre en oeuvre les accords de coopération avec la Communauté européenne. Avec le temps, son champ d’activités s’est élargi. Le groupe dispersé sur trois continents, se veut uni et solidaire face aux défis mondiaux. Il compte aujourd’hui 79 membres (les 48 pays d’Afrique sub-saharienne, 16 pays de la Caraïbe et 15 du Pacifique).

Manifestants contre les APE dans les rues
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Un processus complexe

Les APE prévoient une période de libéralisation progressive, étalée sur le temps et asymétrique, avec des efforts moindres pour les pays ACP. Les négociations  portent sur les produits ACP sensibles qui pourront être exclus des accords, sur la durée de la transition (de 15 à 25 ans) et les mesures d’accompagnement. L’Union européenne s’est engagée à appuyer le processus par des paquets régionaux d’aide et de vastes programmes de développement (2) financés par les contributions bilatérales des États membres, dont la Belgique, et le Fonds européen de développement. Reste à voir si l’Europe, aujourd’hui confrontée à une grave crise financière, pourra y affecter les ressources nécessaires.

Les négociations sont d’autant plus complexes que les ACP constituent un groupe hétérogène avec des statuts différents, y compris au sein d’une même région. Les intérêts divergent entre les pays les moins avancés (PMA) et les autres. Les premiers, soit plus de la moitié des ACP, sont assurés quoiqu’il arrive de garder leurs avantages grâce à l’initiative "Tout Sauf les Armes", qui leur offre depuis 2001 un accès libre de droits de douane et quotas au marché européen.

Ce n’est pas le cas des pays plus développés qui, faute de signer des APE avec l’UE, seront pénalisés et ne pourront plus prétendre qu’au système des préférences généralisées moins avantageux.

 

Commissaire de l'UE Karel Van Gucht négocie avec des ministres namibiens

14 ans de négociations

A ce jour, seule la région Caraïbes a signé (2008) un accord de partenariat économique complet avec l’UE.

Certains pays ont signé des accords intérimaires, comme la Côté d’Ivoire et le Ghana (Afrique de l’Ouest), le Cameroun (Afrique centrale), Maurice, les Seychelles, le Zimbabwe et Madagascar (Afrique orientale et australe), le Botswana, le Lesotho, le Swaziland et le Mozambique (Communauté de développement d’Afrique australe), la Papouasie-Nouvelle Guinée et Fidji (Pacifique).

Un ensemble de pays, majoritairement des PMA, n’ont même pas encore signé d’APE intérimaire. Des Etats non signataires plus avancés comme le Kenya, sont sous pression, à l’exception notable du Nigeria qui exporte essentiellement du pétrole.

En situation d’insécurité juridique par rapport à l’OMC, la Commission européenne a proposé une nouvelle échéance. Les pays n’ayant pas ratifié d’APE avant le 1er janvier 2014 perdraient leur libre accès au marché de l’UE.

Malgré les nouveaux risques d’enlisement évoqués par les ACP, le commissaire européen au Commerce, Karel De Gucht s’est dit optimiste: "Avec une volonté politique suffisante, un consensus sur les intérêts communs et une compréhension réaliste des attentes des parties, il est possible de conclure ce processus de ratification dans les meilleurs délais, avant 2014." (3)  Le Parlement européen a reporté la date butoir à janvier 2016, soit 14 ans après le démarrage des négociations. Pour le secrétaire général du groupe ACP, le Ghanéen Mohamed Ibn Chambas, "Ce délai supplémentaire de deux ans est de nature à favoriser l'instauration d'un environnement plus serein pour adopter des décisions équitables et bénéfiques pour toutes les parties. (4)

(1) (RFI 27/09/2002)

(2) (PAPED : Programmes APE pour le Développement)

(3) Source : Commission européenne.

(4) Source : Secrétariat ACP.

Le Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (1957)  accorde le statut d’Etats associés aux colonies françaises et belges d’Afrique.

Après la décolonisation, les Accords de Yaoundé (1963-1975) établissent une association entre la CEE et des pays africains francophones. Des Etats du Commonwealth et ex-colonies britanniques les rejoindront par la suite pour former le groupe ACP.

En 1975, la Convention de Lomé instaure une coopération innovante. Considérée alors comme le seul et unique exemple au monde de partenariat Nord-Sud, elle offre aux pays ACP un accès privilégié au marché européen, une aide au développement substantielle et un espace de dialogue politique.

En 2000, l’Accord de Cotonou lui succède avec l’ambition d’accompagner d’ici 2020, l’insertion des ACP dans l’économie mondiale à travers des Accords de partenariat économique.

 

Union européenne ACP
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