Dette-moi tout…

Elise PIrsoul
01 décembre 2012
Depuis 35 ans, les pays en développement se débattent avec une dette nationale extrêmement lourde, compromettant la capacité des Etats à financer les services à la population. Allègements et rééchelonnements tentent de mettre fin à l’embourbement. Avec succès? Des évaluations des Affaires étrangères belge et hollandaise font le point sur l’endettement de plusieurs pays d’Afrique. A la lumière de la grave crise de la dette qui affecte à présent l’Europe du Sud, une question plus que jamais d’actualité.

Evaluer le poids dette dans le développement

"Lorsqu’en 2006 l’allègement de la dette de la RD Congo a représenté la moitié de l’aide publique belge au développement, cela a provoqué un tollé de la société civile qui affirmait que les remises de dettes ne devaient pas être compté dans les chiffres de l’aide. Le service de l’évaluation a estimé que le phénomène des allègements de dettes méritait alors d’être examiné", explique Dominique De Crombrugghe, évaluateur spécial de la Coopération belge au développement. "C’est ainsi qu’on a fait en 2007 une première évaluation sur le cas du Cameroun. Nous avons découvert qu’il s’agit au départ de dettes commerciales qui sont devenues souveraines. C’est souvent le cas : des dettes commerciales moyennes qui finissent par peser très lourd sur le dos de l’Etat sans que la logique bancaire soit remise en question."  Au sein du SPF Affaires étrangères, le Service de l’Evaluation spéciale est chargé d’examiner des activités de l’Etat fédéral reconnues comme aide publique au développement."Peu après nous avons appris que le Service d’évaluation des Pays Bas allait faire une évaluation sur les dettes du Nigeria et de la RD Congo à la demande de leur parlement. Nous avons donc décidé de faire des évaluations conjointes. Le séminaire (voir encadré) en est la restitution."

Le modèle de développement basé sur l’endettement n’est pas une fatalité. 

Arnaud Zacharie (CNCD)

L’initiative PPTE

L'initiative PPTE, c’est-à-dire Pays Pauvres Très Endettés, vise à rendre la dette des PPTE "soutenable" (ce qui signifie pour le FMI et la Banque Mondiale, ramener la valeur de la dette à 150 % des revenus d'exportation).

· Ce programme fut lancé par l'action conjointe du FMI et de la Banque Mondiale en 1996. Il a subi une révision et une réforme en 1999. La réduction de la dette est normalement fonction des efforts dans la lutte contre la pauvreté des pays concernés.

· Depuis 1996, 36 pays PPTE ont obtenu un allègement de leur dette. Pour certains, parmi les plus pauvres, l’effacement de dette va jusqu’à 90 %.

· Le montant total des allégements jusqu’à présent est de 128 milliards de dollars.

Petite histoire, de la dette…

Dans les années '60, une grande part des pays décolonisés avaient déjà hérité d’une petite dette de leur colonisateur, mais ils furent surtout encouragés à s’endetter : les banques européennes regorgeaient d’eurodollars et puis (après '73) de petrodollars (dollars issu de pétrole de la crise pétrolière que les pays arabes ont placé dans les banques occidentales),  qu’elles ont cherché à prêter à de très bonnes conditions aux pays du Sud. D’autre part des créanciers multilatéraux, tels que la Banque Mondiale et le Fonds monétaire international, prêtèrent massivement des fonds souvent destinés à la construction de grands projets d'infrastructure (barrages, autoroutes, usines).

Or les remboursements doivent se faire impérativement dans la même monnaie (le dollar) que l’emprunt. Les pays du Sud qui ne possèdent pas de dollars se voient obligés de pratiquer d'importantes exportations pour se procurer des devises. Cela se fait souvent au détriment de la souveraineté alimentaire de la population, qui passe d’une culture vivrière (pour se nourrir elle-même) à une monoculture d’exportation. Qui plus est, les importantes quantités de matières premières qui se retrouvent sur le marché international provoquent une chute des prix. En 1979, le gouvernement américain décide de lancer une politique anti-inflationniste et triple subitement ses taux d'intérêt. Alors, tandis que la dette grossi, la capacité des pays à la rembourser diminue…

Le cas de la République Démocratique du Congo

  • '60-'80 : origines de la dette

A son indépendance, la RD Congo hérite d’une petite dette. Mais l’endettement du Congo provient principalement de 4 projets énormes qui n’ont pas profité à la population (surnommés les "éléphants blancs"). Dans les années '70, la dette du Congo augmente rapidement, jusqu’à devenir insoutenable. En même temps, le cours du cuivre s’effondre. La corruption et l’enrichissement personnel de l’élite politique aggravent le cas.

  • '80-2000 : embourbement

En '84-'85, le Congo applique les "ajustements structurels" demandés par le FMI : plus de 50 % du budget – déjà dérisoire - de l’Etat congolais était affecté au remboursement de la dette. L’austérité alors imposée pour réduire les dépenses publiques a donné lieu au licenciement de 400.000 personnes. C’est le début de la plongée du pays dans l’économie informelle. Par la suite le pays cesse ses remboursements.

En 2001, la dette publique du Congo s’élève à 13,6 milliards de dollars. 71 % de cette somme consistent en arriérés de paiement. Une grande part de cette dette est considérée odieuse, c'est-à-dire qu’elle a servi à financer des actions contre l'intérêt des citoyens ou qu’elle a été contractée par une dictature et qu'elle doit être remboursée lors de la transition démocratique.

  • 2003 : procédure PPTE

En 2003, suite aux accords de paix et à la reprise de la coopération financière internationale initiée par le nouveau pouvoir, un allègement au travers de l’initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) est envisagé à condition d’établir des réformes macro-économiques. Dans un premier temps, le réaménagement de la dette dégagera des fonds qui devront être investis dans la lutte contre la pauvreté. Selon le rapport d’évaluation, "Le Congo a mis en œuvre des réformes économiques, amélioré la qualité des services publics, et développé une stratégie de lutte contre la pauvreté." Avant le "point d’achèvement" du programme PPTE, un allègement est accepté.

  • Allègement. Réendettement

Ces allègements rendront la dette à nouveau soutenable et "permettront" à la RDC de recommencer les remboursements. Pour les créditeurs, l’opération est avantageuse  car le Congo a remboursé plus qu’il n’aurait pu le faire sans allègement. Cependant en 2006, le Congo négocie un emprunt de 9,5 milliards avec les Chinois. Sur insistance du FMI et de la Banque Mondiale, ces contrats sont revus à la baisse. En 2010, le Club de Paris donne son accord pour une annulation pouvant aller jusqu’à 100% de la dette : la dette est donc passée de 13, 6 milliards de dollars en 2001 à 3,11 milliards. L’argent épargné devrait être investi dans la lutte contre la pauvreté.

…à la crise

En 1982, le Mexique, le premier, annonça qu'il n'était plus en mesure de rembourser. Il fut suivi par d’autres. Cette situation précipita la "Crise de la dette". Face à l'éventualité de perdre les fonds investis, les créanciers proposèrent de nombreux plans d’ajustement structurels pour réorienter fondamentalement les économies des pays en difficulté. La plupart de ces plans préconisaient une réduction draconienne des dépenses publiques à caractère social, la mise en œuvre de politiques d'exportation directe et d'extraction des ressources et des lois favorables aux investisseurs étrangers. Mais ces ajustements eurent des effets néfastes sur les populations.

En 2000, Kofi Annan, alors secrétaire général de l’ONU, estimait que le service de la dette s’élevait à 38 % du budget des Etats d’Afrique subsaharienne. En Equateur, le gouvernement consacrait 38 % de son budget au remboursement de la dette et seulement 22 % aux dépenses sociales.

En 2001, la dette publique du Congo s’élève à 13,6 milliards de dollars. 71 % de cette somme consistent en arriérés de paiement.

…aux allègements

Les pays créditeurs, rassemblés sous le nom de Club de Paris doivent se rendre à l’évidence : une dette insoutenable n’est favorable à personne. Dans un premier temps, ils proposent un rééchelonnement de la dette (remettre le paiement et la course des intérêts à des délais plus longs) ; dans un second temps, des allégements (on laisse tomber une partie de la dette). Dans un troisième temps ('96), un important allègement 'Pays pauvres très endettés' (allant parfois jusqu’à 80-90 % de la dette sous conditionnalité – PPTE, voir encadré). Pour la Belgique comme d’autres pays créanciers, les décisions d’allègement ou d’annulation de la dette sont prises dans le cadre du Club de Paris qui fait consensus.

Les Fonds vautours

Les 'Fonds vautours' achètent des crédits, souvent à très bas prix, dans le but d'engager des poursuites contre le débiteur pour l'amener à rembourser intégralement sa dette. Ils gagnent de 3 à 20 fois l’investissement. Le modus operandi est simple : acheter une dette d’une entité en difficulté à un prix dérisoire, refuser de participer à la restructuration, puis recouvrer le montant total de la dette plus les intérêts, arriérés et pénalités, à travers un procès si nécessaire. Ils portent donc bien leur nom…

Elliott Associates, un fond vautour, est ainsi parvenu à gagner un procès contre le Pérou en 1990, récupérant jusqu’à 400 % le prix qu’il avait payé. Mais la situation semble évoluer : en juillet 2012, la Cour britannique a donné tort à FG Hemisphere dans un procès contre la Compagnie minière du Congo pour 100 millions de dollars. Le fond ne recevra que 3 millions.Le jugement constituera un précédent en défaveur des fonds vautours.

Ces allègements ont-ils eu un réel impact sur la pauvreté ?

La question est un débat en soi : pour le CNCD, "Les allègements peuvent représenter de simples nettoyages comptables qui n’offrent pas véritablement de fonds additionnels." Mais au Nigeria, l’argent épargné avec l’allègement de la dette - un milliard de dollars - a été placé dans un fonds virtuel de pauvreté destiné à financer les Objectifs du Millénaire. Ils ont contribué à augmenter substantiellement les dépenses publiques en matière de santé et d’éducation.

Pour M. Lapole Kanga, expert au ministère du budget de la RD Congo, "Dans la période intermédiaire (avant l’annulation de la dette), la RD Congo consacrait environ 30 % de son budget au service de la dette et 38 % à la rémunération des fonctionnaires et agents de l’Etat. Vous comprenez bien qu’il était difficile de trouver de l’argent pour des services à la population. En même temps, on était de plus en plus insolvables et on ne pouvait plus emprunter."  Les allègements ont-ils été un outil de développement ? "Pas directement : les allègements ne rajoutent pas de ressources, ils sont virtuels ; mais indirectement oui, car ils ont donné un espace pour financer des grands travaux et sauvegarder les dépenses pour les pauvres."

Pour la CNUCED, "Les allégements de dettes sont des outils de coopération (comptabilisés comme aide publique au développement), car ils rétablissent la solvabilité des pays concernés, mais les modalités d’octroi jouent un rôle crucial sur les effets réels de ces opérations."

Et après ?

Alléger les dettes, c’est bien, mais pour quel avenir ? Si les pays africains veulent investir dans le développement de leur pays, où vont-ils trouver les capitaux ? L’endettement est-il une condition obligatoire du développement ? Pour Arnaud Zacharie (CNCD), "Le modèle de développement basé sur l’endettement n’est pas une fatalité. Une série de pays d’Asie (Corée du Sud, Taiwan, etc.) ont atteint des performances économiques basée sur l’épargne interne." C’est aussi la position de la RD Congo : "L’endettement n’est pas une fatalité, si nous parvenons à mobiliser l’épargne interne, on peut financer le développement."

Les pays qui disposent de richesses naturelles pourront en effet se tourner vers des ressources internes ; il existe aussi des richesses extérieures comme les 'rémittences' (argent que les migrants envoient à leur famille). Mais bien souvent les pays devront à nouveau emprunter. Pour gérer le futur de la dette, les institutions financières internationales et les pays créanciers s’attachent essentiellement à la notion de dette soutenable ; la CNUCED lance un 'Code de conduite' pour des emprunts et des prêts responsables; les ONG souhaitent une sorte de 'Tribunal d’endettement' externe aux créanciers et la possibilité de mise en faillite des Etats, comme des entreprises.

Une question qui pourrait intéresser plus que jamais les pays du Nord sur lesquels plane le spectre de l'"l’austérité" qui, après avoir miné le bien-être des pays du Sud, vient hanter l’Europe, rappelant que l’histoire n’est pas terminée.

Tous les pays sont endettés !

Peut-on comparer la situation dans les pays voisins, comme la Grèce ou l’Espagne – ou encore la Belgique – à la crise de la dette africaine ? Si certains points et mécanismes sont comparables, d’autres éléments expliquent qu’une dette est plus ou moins supportée.

La Grèce avait en mars 2012 une dette de 350 milliards d’euros (vérifier si euros), ce qui constitue 170 % de son PIB.

  • La dette de la Belgique est de 355 milliards d’euros, soit une fois (ou 100 %) son PIB.

  • La dette du Congo est de 8 ? milliards d’euros, soit 2 fois (200 %) son PIB.

Mais…

- La dette de la Belgique est 47 fois supérieure à celle du Congo mais l’économie (et donc le PIB) étant beaucoup plus forte, elle peut mieux supporter la dette.

- Le PIB de la RDC est de 4 milliards d’euros, soit l’équivalent du budget annuel d’une ville européenne moyenne.

Face à la dette…

  • En mars dernier, la Grèce a bénéficié d’un allègement de dette passant de 350 milliards à 251, mais elle a du appliquer des "ajustements structurels".

  • En '84-'85, le Congo a suivi les "ajustements structurels" demandés par le FMI : plus de 50 % du budget – déjà dérisoire - de l’Etat congolais était destiné à rembourser la dette !

  • Aujourd’hui, la Belgique consacre 23 % de son budget au service de la dette !

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