L’aide humanitaire appelle à l’aide

Chris Simoens
01 avril 2016
Les Nations Unies dirigent un système complexe qui distribue l’aide humanitaire aux quatre coins du monde. Quelle en est l’origine ? Quels en sont les rouages ? Et quels défis attendent l’organisation ?

HISTORIQUE

Les êtres humains ont de tout temps été à la merci des conflits et catastrophes naturelles. Nos ancêtres avaient une vie rude. La famille ou le clan venaient en aide aux personnes dans le besoin. Les religions (christianisme, islam, hindouisme, entre autres) prônaient la charité.

 

Au 19e siècle : la Croix-Rouge

Ce n’est qu’à partir du 19e siècle que l’on peut parler d’aide humanitaire organisée. 40 000 soldats meurent ou sont blessés dans la bataille de Solferino (1859). Le Suisse Henri Dunant, bouleversé, soigne les blessés des deux camps avec les habitantes des villages voisins. Il jette un peu plus tard les bases du mouvement de la Croix-Rouge, qui reste à ce jour l’acteur humanitaire clé.

Les mauvaises récoltes en Irlande (1845) et en Inde (1876) causent de terribles famines. Le monde commence à prendre conscience de la nécessité d’une assistance. Par pure compassion ? Pour éviter des troubles sociaux ? Par souci de mettre en place une société plus juste ? Vraisemblablement pour ces trois raisons à la fois.

 

Les deux guerres mondiales

Les deux guerres mondiales apportent leur lot d’horreurs plus terribles encore. Nombreuses sont les personnes désireuses de soulager des souffrances innommables. L’organisation Save the Children voit le jour durant la Première Guerre, Oxfam et Care durant la guerre 1940-1945. Save the Children était le prototype de l’organisation non gouvernementale (ONG) que nous connaissons aujourd’hui : distribution à grande échelle d’aide matérielle, campagnes de collecte de fonds et travail d’influence au niveau politique.

 

Entre 1945 et 1990 : naissance du système humanitaire

Le système humanitaire international commence à se construire au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. Les Nations Unies (ONU), organe de concertation pour tous les pays de la planète, voient le jour. En 1946 naît le précurseur du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), qui s’occupe à l’époque des enfants affamés des suites de la guerre. En 1948, c’est le tour de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), puis, en 1950, du Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR) et, en 1961, du Programme alimentaire mondial (PAM).

Plusieurs conventions définissent les normes fondamentales de l’aide humanitaire internationale : la Déclaration universelle des droits de l’homme de l’ONU (1948), les 4 Conventions de Genève (1949) et la Convention sur le statut des réfugiés (1951 et 1967). Les 4 Conventions de Genève mettent en place le cadre juridique international pour un traitement humanitaire (humain) des combattants malades et blessés, des prisonniers et des civils en temps de guerre. La Convention sur le statut des réfugiés est destinée à les protéger en dehors de leur pays d’origine et confère au HCR la compétence de garantir leurs droits aux quatre coins du monde. Si à l’origine, les conventions étaient une réponse aux séquelles de la guerre 1940-1945, l’attention devait se tourner ensuite vers le Sud et les colonies qui réclamaient leur indépendance.

En 1965, le Vingtième Congrès de la Croix-Rouge (Vienne) édicte 7 principes humanitaires. L’ONU entérine les 4 principes les plus universels : humanité, impartialité, neutralité et indépendance (voir infra). Ces 4 principes font toujours autorité, même s’ils ne sont pas suivis dans leur intégralité par l’ensemble des organisations.

Une fille arabe attend l'aide humanitaire de l'Unicef
© UN photo

TENDANCES DEPUIS 1990

La fin de la Guerre froide en 1990 ouvre une nouvelle ère pour l’aide humanitaire, qui a vécu en 26 années bien plus de changements que dans les milliers d’années qui ont précédé. Parcourons ensemble les tendances majeures.

 

Les crises durent plus longtemps et sont plus fréquentes.

  • Des situations d’urgence (politique) complexes s’accompagnent d’un pouvoir central en déliquescence, de violences contre les civils et de déplacements massifs de populations. Pour commencer en Yougoslavie, puis dans l’Est du Congo, au Soudan, en Somalie et ailleurs. La guerre contre la terreur, réponse aux attaques du 11 septembre 2001, a déclenché des guerres en Afghanistan et en Irak. Le printemps arabe en 2010 a suscité des conflits prolongés en Syrie, en Libye et au Yémen. Des acteurs non étatiques (État islamique, Al-Qaida, Al-Shabab, Boko Haram) jouent un rôle important. Alors que le droit international humanitaire protège les civils durant les conflits, ceux-ci sont de plus en plus pris pour cibles. Même les hôpitaux sont bombardés. À l’heure actuelle, la quasi-totalité des conflits sont intra-étatiques.
  • Les catastrophes naturelles, principalement dues au changement climatique, se multiplient (200 par an en 1990 par rapport à 400 par an en 2013). Moins mortelles, elles se soldent par davantage de personnes déplacées dans leur propre pays. Les dommages économiques et la misère humaine restent considérables.

 

L’ONU prend le contrôle

Après la Guerre froide, l’ONU devient la gardienne de la paix. Depuis 1991, elle coordonne l'aide humanitaire par le biais du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH).

 

La coopération au développement et l’aide humanitaire sont complémentaires

En 2013, 78 % de l'aide humanitaire allait aux États fragiles à forte densité de pauvreté extrême. D’ici à 2020, ces États exposés aux conflits devraient accueillir les deux tiers des plus pauvres. Dans de telles conditions, les ONG de développement dispensent souvent de l’aide humanitaire. Les organisations humanitaires tentent d’améliorer la résilience des populations vulnérables.

 

Augmentation du nombre d'organisations humanitaires

De nouvelles ONG humanitaires voient le jour, en grand nombre, également dans le domaine religieux et même militaire. Le monde compterait 4 500 ONG humanitaires, dont 2 800 ONG nationales. Celles-ci connaissent mieux le contexte et interviennent plus rapidement en cas de crise. Elles manquent cependant parfois d’expertise et ont plus de difficultés à rester neutres.

Le secteur privé fournit de l'argent et des médicaments, et essaie de renouveler l'approche des crises. Google’s Person Finder permet de localiser des proches lors d’une catastrophe. Des universités organisent des formations et tentent de professionnaliser l'aide. Enfin, la diaspora intervient régulièrement. Des Somaliens des quatre coins du monde expédient chaque année 1,3 milliard de dollars d'épargne (remittances) dans leur pays d'origine.

Pourtant, entre 2009 et 2013, les agences de l’ONU et les grandes ONG ont reçu la part du lion (81 %).

 

Les donateurs traditionnels donnent plus pour l'aide humanitaire

En raison des « situations d'urgence politique complexes » apparues après la Guerre froide, les pays donateurs (CAD de l’OCDE) ont été contraints d’allouer davantage à l'aide humanitaire. Ce poste budgétaire de l'aide publique au développement (APD) a augmenté de 2 % dans les années 1980 à environ 14-15 % aujourd'hui (8,7 % en 2015 en Belgique).

En 1992, la Commission européenne a mis en place ECHO, le service d'aide humanitaire de l'UE. Avec les États membres de l'UE, ECHO fait partie des plus importants donateurs d'aide humanitaire. Le groupe de l'UE et 5 pays donateurs majeurs (États-Unis, Japon, entre autres) fournissent plus de deux tiers des fonds.

 

L’aide non occidentale augmente

De nouveaux donateurs – en particulier les pays émergents – offrent de l'aide. Le Brésil et l'Arabie saoudite étaient les deux principaux donateurs après le tremblement de terre en Haïti. L'Inde a apporté la plus grande contribution suite aux inondations au Pakistan en 2010. La Chine a dépensé 330 millions de dollars entre 2005 et 2010 en faveur de l'Afrique de l'Ouest (crise Ebola, 2014) et du Népal (tremblement de terre, 2015). La Chine augmente progressivement sa contribution au PAM mais ne participe pas pour l’instant aux structures officielles telles que le CAD de l'OCDE et le BCAH.

Les blocs régionaux – Union africaine, Ligue arabe, ASEAN – se retrouvent au premier plan. Les partenariats Sud-Sud se multiplient. Autres exemples : l'Organisation de la coopération islamique, les réseaux de la diaspora. Ces acteurs veulent leur place et leur mot à dire.

 

Maximiser l’efficience et la qualité de l’aide

Là où 3 ou4 milliards suffisaient en 2003, il faudrait plus de 20 milliards de dollars en 2016. Ces fonds ne peuvent être levés intégralement. L'aide disponible doit être utilisée aussi efficacement que possible. Plusieurs réseaux d’organisations humanitaires ont pris l’initiative d’élaborer des normes. Beaucoup utilisent le manuel de Sphère (réseau regroupant Caritas, Oxfam, Care et la Croix-Rouge) qui définit les normes minimales dans les domaines de l'eau, de la nutrition, de la santé, du logement et de l'assainissement.

Le Secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon, a convoqué en 2016 le premier sommet mondial pour l’action humanitaire à Istanbul. Le sommet a approuvé le « Grand Bargain », un accord en 10 points pour rendre l'aide plus efficace (voir p.). Il vise à associer plus étroitement les organisations locales, qui complètent les grandes organisations. Tout comme la « préparation aux catastrophes », la prévention des crises se trouve au centre de l’attention. Cet objectif dépend de l’investissement dans des conditions de vie dignes pour tous et de la lutte contre le changement climatique.

 

LES 4 PRINCIPES HUMANITAIRES

  1. Humanité : il s’agit de lutter contre la souffrance humaine, dans le respect de la dignité des victimes, en particulier des plus vulnérables.

  1. Impartialité : l'aide est accordée uniquement sur la base des besoins.

  1. Neutralité : aucune partie ne doit être favorisée dans une situation de conflit.

  1. Indépendance : l'aide ne doit pas être liée à des décisions politiques ni à des actions des pays donateurs. Elle ne doit pas poursuivre un objectif inavoué afin que les pays dans le besoin soient réceptifs à l’aide.

Ces principes, qui restent directeurs pour la Belgique et la communauté internationale, ne sont pas toujours simples à appliquer. Des acteurs humanitaires au cœur des conflits complexes peuvent ne pas être en mesure de négocier avec toutes les parties, ou seulement moyennant une protection militaire. Cela complique la neutralité et l'impartialité. La Chine ne souhaite pas que les organisations agissent indépendamment du gouvernement. Les pays non occidentaux exigent davantage le respect de la souveraineté.

 

 

Timbre belge de 1959 commémorant le centenaire de la  Croix Rouge
© allmunis

LE SYSTÈME HUMANITAIRE EN ACTION

Comment le système humanitaire entre-t-il en action lorsqu’une crise se produit ?

  1. En cas de catastrophe naturelle, de nombreux pays s’appuient sur un système d'alerte précoce. Si les précipitations sont insuffisantes, on peut prévoir une maigre récolte.
  1. Si une catastrophe menace, les organisations ou les autorités locales tirent la sonnette d’alarme. Les gouvernements lancent parfois officiellement un appel à l'aide internationale s’ils reconnaissent l'état d'urgence et souhaitent être aidés.
  1. Les principales organisations de l'ONU (PAM, UNICEF, FAO, HCR) mais aussi des ONG ou la Croix-Rouge internationale réalisent une première évaluation des besoins financiers et humanitaires, surtout des plus vulnérables.
  1. Le BCAH, responsable de la coordination humanitaire, regroupe les besoins dans un « appel consolidé » pour éviter que plusieurs organisations développent des solutions pour les mêmes besoins.
  1. Les gouvernements des pays donateurs, dont la Belgique, peuvent répondre ou non à un appel consolidé en fonction des ressources disponibles et des choix politiques. Mais un pays donateur ne peut pas dégager de l’argent immédiatement : les subventions suivent souvent des procédures fastidieuses de contrôle budgétaire.

          L’argent des fonds flexibles alimentés par les pays donateurs peut par contre être libéré rapidement.

  1. Pour accroître la cohérence de l'aide, le BCAH recourt à l’approche de responsabilité sectorielle (« Cluster Approach ») : une organisation humanitaire prend en charge un secteur (eau, logement, alimentation) (voir figure). Cette coordination s’applique non seulement aux agences de l'ONU, mais aussi à la Croix-Rouge et aux ONG. Dans chaque pays touché par une crise, un coordinateur humanitaire organise des réunions par secteur pour répartir les tâches.

 

CONCLUSION

Dans l'ensemble, le système humanitaire actuel parvient à soulager beaucoup de souffrances. Aujourd'hui, en comparaison avec 1990, même si les famines et catastrophes naturelles sont plus nombreuses, elles font moins de victimes. Même les conflits sont moins mortels.

Mais le changement climatique et les conflits complexes comme celui qui frappe le Moyen-Orient peuvent inverser la tendance. Le système humanitaire cherche donc constamment à améliorer son efficience. Il importe que l'aide non occidentale puisse s’intégrer au système mondial et que la communauté internationale mette tout en œuvre pour prévenir les conflits et les catastrophes naturelles.

 

Sources principales

Time to let go – Remaking humanitarian action for the modern era (Overseas Development Institute, 2016)

Supporting peoples affected by disasters: humanitarian action, past, present and future (P. Gibbons, S. Maitra & S. Borel)

 

En ligne

www.worldhumanitariansummit.org

www.unocha.org

 

 

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