La place de la décentralisation dans la politique de développement

Maxim Chantillon
01 mars 2016
Quand s’engage dans un pays en développement le débat sur la bonne gouvernance, une question se pose souvent : celle de la décentralisation. Ce processus donne en effet la possibilité – par diverses voies – d’optimiser en faveur du citoyen le contrat qui unit ce dernier à l’État. C’est le cas dans le contexte du développement, au Vietnam, Mali ou Rwanda, entre autres, mais aussi en Belgique.

« Si nous décentralisent el pouvoir et la prise de décision vers les villes et les collines du pays, alors nous prenons nos responsabilités, » a déclaré le président rwandais Kagame au sujet de la décentralisation. Bien que ce concept couvre un vaste champ d’idées, il se définit généralement comme la cession par une autorité centrale de pouvoirs, responsabilités ou moyens de gestion à des niveaux étatiques inférieurs (provinces, communes, quartiers). Dans les pays en développement, la décentralisation est souvent perçue comme une solution aux problèmes de développement. La décentralisation est aussi appliquée en Belgique, dans le cadre des réformes de l’État.

Via la Coopération technique belge, notre pays soutient notamment le processus de décentralisation lancé au Mali au début des années 1990. Le président à l’époque, Konaré, voulait renforcer la démocratie et la porter au niveau local, en réorganisant l’ensemble du territoire et en permettant à toute la population de donner son avis sur les nouvelles structures locales. Les habitants sont ainsi devenus des citoyens auxquels l’État devait rendre des comptes. Selon Ousmane Sy, ancien ministre responsable de la décentralisation, le lancement d’un tel processus s’imposait comme une évidence. Le pays était en proie à des tensions entre le sud fertile et le nord aride. La Belgique a soutenu jusqu’à aujourd’hui ce cheminement crucial et recourt notamment, dans la politique de développement, à certains instruments mis au point par les autorités maliennes, renforçant l’État de manière positive. C’est ainsi que nous avons appuyé le développement des institutions communales et permis de répondre aux besoins locaux de la région de Koulikoro, deuxième région du pays.

La décentralisation sous toutes ses formes

À l’aide de la décentralisation, les pouvoirs publics tentent généralement d’améliorer la relation entre les citoyens et l’État, comme au Mali. Il en existe grosso modo trois types. Tout d’abord, la décentralisation politique : une partie du pouvoir est transférée aux niveaux locaux, pour consolider la démocratie ou pour donner à la population davantage voix au chapitre socio-économique, comme en Afrique du Sud après l’apartheid. Sous cette forme, c’est l’idée de la « dévolution » du pouvoir qui prime. Un échelon inférieur reçoit le contrôle total de plusieurs compétences politiques et parvient progressivement à l’indépendance complète, au sein de l’État. Souvent, ce type de décentralisation est uniquement possible pour un nombre limité de thèmes, car la dévolution peut conduire à un morcellement des compétences étatiques avec un manque de clarté en termes de structure.

Il existe aussi la décentralisation administrative. Cette forme déconcentrée du pouvoir central, qui transfère la gestion et les moyens qui y sont éventuellement liés aux niveaux inférieurs, ne poursuit pas d’objectif à visée démocratique mais peut exercer une influence sur ce plan. Elle a surtout été appliquée pendant et après la colonisation africaine. Ainsi, la France l’a utilisée pour gérer ses territoires coloniaux, avec le maintien des structures traditionnelles, renforcées par un cadre administratif, le tout chapeauté et supervisé par un système colonial.

Enfin, la décentralisation fiscale. Le pouvoir central cède des fonds ou accorde l’autonomie fiscale aux niveaux inférieurs, permettant ainsi aux pouvoirs locaux de mener des politiques. Cette forme de décentralisation a été appliquée entre autres en Éthiopie afin d’améliorer la relation entre les citoyens et l’État.

Avec la décentralisation, les pouvoirs publics tentent généralement d'améliorer la relation entre les citoyens et l'Etat

Renforcement de l’influence des citoyens

Les trois types de décentralisation ne doivent pas être dissociés, ils se complètent. Il convient de les combiner pour obtenir un résultat optimal, à savoir un état mieux géré, plus efficace, plus efficient et autorisant une démocratie plus vigoureuse. Le raisonnement est simple à comprendre : la liberté politique accrue accordée à un village de par la décentralisation politique n’aura d’effets sur les citoyens que si des moyens et des possibilités sont attribués via les décentralisations administrative et fiscale. Au Vietnam, le projet PORIS, soutenu par la Belgique, en est un bel exemple. À partir des années 1990, les provinces – et les districts et communes, de manière limitée – disposaient d’une certaine latitude administrative. L’efficacité n’a cependant pas été au rendez-vous, car les responsables politiques à ces niveaux inférieurs ne devaient pas rendre de comptes, aucune dimension politique n’étant présente. Via la Coopération belge au Développement, on a promu la décentralisation politique aussi bien au niveau des villages qu’au niveau supérieur, celui du gouvernement. Les citoyens ont ainsi pu davantage s’exprimer ; les villages se sont mieux développés.

La décentralisation a aussi été de mise au Rwanda. Même si la dimension politique n’est peut-être pas assez aboutie, les villages et communautés ont les moyens de s’approprier certaines compétences. Après le génocide de 1994, non seulement le pays et ses structures devaient être reconstruits d’un point de vue matériel, mais la population devait aussi être rassemblée, et la pauvreté, réduite. Il s’agit surtout d’un processus poussé par le sommet de l’État, destiné à réunir la population et impliquer les habitants.

En Tanzanie, un processus de décentralisation est en cours depuis longtemps. Inscrire ce changement dans la durée est crucial, car une action à long terme est nécessaire pour obtenir un bon résultat. La Belgique appuie le développement des autorités locales. Avec la Suède, notre pays préside d’ailleurs le Local Government Development Group.

La décentralisation ne va pas sans risques, que ceux-ci découlent ou non de la mauvaise gouvernance ou de l'intérêt personnel

Tout n’est pas rose

La décentralisation ne va pas sans risques, que ceux-ci découlent ou non de la mauvaise gouvernance ou de l’intérêt personnel. Corruption, accentuation du fossé entre régions provoquant un accroissement des tensions, dégradation des conditions de vie due à une mauvaise politique, résistance des autorités locales face aux responsabilités qu’elles devraient assumer, etc. Le processus de décentralisation lancé en Éthiopie a rencontré des problèmes de clientélisme ; ses résultats ne sont donc que partiellement positifs. Si la décentralisation a bel et bien été amenée aux niveaux requis, le parti dominant contrôle toujours étroitement les recettes et dépenses des pouvoirs locaux. Le gouvernement central a tiré profit de relations de pouvoir déséquilibrées, de la forte discipline du parti et de mécanismes d’évaluation conçus de manière à maintenir la capacité de contrôle dans le camp de l’autorité centrale. L’État qui lance un processus de décentralisation ne peut se proposer pareil but, car cela le décrédibilise et ne mène pas à l’amélioration de la situation des citoyens.

Il existe de nombreux exemples et applications de la décentralisation. Le concept, qui se décline en de nombreuses variantes, peut améliorer la bonne gouvernance. Mais il incombe tant aux pays en développement qu’aux partenaires donateurs d’élaborer une politique conjuguant l’amélioration de la situation des citoyens et celle de l’état.

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