50 jaar Belgisch-Congolese samenwerking

Aristide Michel
01 juni 2010

Een getuige vertelt

 
Aristide Michel zette zijn eerste stappen in de ontwikkelingssamenwerking in 1963 als leraar middelbaar onderwijs in Burundi. Sindsdien is hij nauw betrokken gebleven bij de Belgische ontwikkelingssamenwerking, onder meer op de Belgische ambassades in Kinshasa, Kigali en Tunis. Hij was ook adjunct-kabinetschef van staatssecretaris Reginald Moreels. Vanuit deze ervaring overloopt hij 50 jaar samenwerking met België’s grootste partnerland.

Een prioritair land: de Democratische Republiek Congo

De officiële ontwikkelingshulp (ODA) die België de afgelopen vijftig jaar aan de ontwikkelingslanden verleende, heeft Congo altijd beschouwd als een prioritair land. Het aandeel van Congo in het Belgische ontwikkelingsbeleid is tweeledig:

  • Op financieel niveau: van 1960 tot 2009 ontvangt Congo een totaal hulpbedrag van, uitgedrukt in constante munt, 10.758,2 miljoen EUR, oftewel 21,6% van de totale Belgische ODA in deze periode. In de periode 1960-1990 bedraagt dat aandeel zelfs 32,3%.
  • Uitgedrukt in technisch personeel, neemt Congo het leeuwendeel voor zijn rekening. In 1962 telt het land 2.209 ontwikkelingswerkers, of 82% van het Belgische samenwerkingspersoneel. Het onderwijzend personeel is er oververtegenwoordigd (meer dan 50%). Doordat almaar meer Congolezen afstuderen, zal dit aantal snel afnemen. In 1990 verlieten alle ontwikkelingswerkers Congo als gevolg van de stopzetting van de samenwerking met de Congolese staat. Sinds 2003 worden de projecten opgevolgd door een vijftigtal deskundigen, dat in dienst werd genomen door het Belgisch Ontwikkelingsagentschap (BTC). Deze daling van de personeelssterkte van de gouvernementele samenwerking wordt evenwel deels gecompenseerd door de aanwezigheid van ontwikkelingswerkers in dienst van ngo’s (tot 300 in 1988; nu ongeveer 150).
 

[1] Tenzij uitgedrukt in Belgische frank, zijn de bedragen uitgedrukt in constante munt op basis van 2009 = 100. De vermenigvuldigingsindexcijfers werden berekend aan de hand van de index van de consumptieprijzen. Bijvoorbeeld, het indexcijfer voor 1960 is 622 : een bedrag van 100 in 1960 komt overeen met een reële waarde van 622 in 2009.

[2] De militaire bijstand, die tot honderden eenheden telde, werd niet meegewogen omwille van het specifieke karakter ervan en omdat ze niet onder de ontwikkelingsadministratie(link Chroniek) ressorteert.

Koning Boudewijn (midden) op bezoek in Congo ter gelegenheid van de onafhankelijkheid op 30 juni 1960. Uiterst rechts Congo's eerste president Kasa-Vubu.
© Belga

Kroniek van vijftig jaar samenwerking:

Een moeizame start (1960-1962)

Om de overgang van kolonie naar de onafhankelijke Staat Congo in goede banen te leiden, stelt de Belgische regering tegen 1960 een vierpuntenprogramma van economische steun en technische bijstand op: terbeschikkingstelling aan de Congolese regering van alle ambtenaren, overheidstechnici en leerkrachten die door de kolonie worden tewerkgesteld; budgettaire steun van 2,7 miljard frank in 1960; oprichting van een Investeringsfonds; toekenning van honderden studie- en stagebeurzen.

De opstand van de Force Publique congolaise in juli 1960 zet dit programma op de helling en geeft aanleiding tot het overhaaste vertrek van het merendeel van de ambtenaren van het koloniale bestuur. Daarop volgt een toestand van algemene chaos, behalve in de afgescheurde provincie Katanga, waar België er in slaagt enkele honderden ontwikkelingswerkers aan het werk te houden. Eind 1960 keren ongeveer 2.000 ambtenaren terug naar Congo. Ze leven verspreid over het hele grondgebied, worden vaak aan hun lot overgelaten, krijgen niet de minste steun of middelen, hebben geen precieze doelstellingen. Omdat ze het niet meer zien zitten, keren een groot aantal van deze ambtenaren Congo definitief de rug toe. Alle sectoren hebben dringend behoefte aan geschoold personeel. Als gevolg van de uitgebreide wervingscampagne die België in 1961 voert, gaat in Congo een nieuwe groep technisch assistenten aan het werk: jonge afgestudeerden, zonder ervaring en zonder statuut. De makkelijkst te overhalen beroepsgroep zijn de leerkrachten. Tussen ‘61 en ‘64 worden honderden leerkrachten in dienst genomen. Wat de andere beroepen betreft, blijft het resultaat ver onder de verwachtingen: enkele ingenieurs en tientallen artsen. Hierin schuilt de oorzaak van de sectorale ongelijkheid en het overwicht van het onderwijs.

De eerste Belgische ontwikkelingswerkers in Congo waren vooral leerkrachten.
© DGCD
Het trage herstel van een ontwrichte samenwerking (1963-1967)

De complexe toestand waarin de Belgische coöperatie zich bevindt en de verslechterde werking van het overheidsbestuur vereisen een dringende en grondige herziening van de in 1960 uitgestippelde hulpmodaliteiten. Er worden een aantal beslissingen genomen, eerst in België:

  • Oprichting van een specifiek orgaan, de Dienst voor Ontwikkelingssamenwerking (DOS), op 15 januari 1962. Deze dienst die in werkelijkheid pas in 1963 operationeel is, heeft als taak de Belgische ontwikkelingshulp op een nieuwe leest te schoeien in de zin van een samenwerking tussen gelijkwaardige landen. De indienstneming van personeel moet aan een aantal criteria voldoen met als gevolg dat de meeste personeelsleden van universitair niveau afkomstig zijn van het Ministerie van Koloniën of van het Bestuur in Afrika. Tot in 1990 worden de meeste directiefuncties van de DOS (vanaf 1971 bekend onder de naam ABOS) uitgeoefend door personeel afkomstig van deze twee departementen.
  • Maatregelen met betrekking tot de personeelsproblemen: "Kaderreglement" tot harmonisatie van de administratieve situatie van de gewezen functionarissen in Afrika en van de na 1960 in dienst genomen ontwikkelingswerkers (1963), invoering van een regeling voor het door de Belgische Staat gesubsidieerde vrijwilligerswerk (1964).
  • Oprichting in 1965 in Kinshasa van een coördinatiemissie die belast is met de interne organisatie van en het toezicht op het personeel, maar die ook optreedt als verbindingsorgaan tussen beide regeringen voor de toepassing van het samenwerkingsbeleid (wat aanleiding geeft tot de oprichting van de “afdelingen Ontwikkelingssamenwerking”).
  • Goedkeuring van een volgens de regels opgesteld statuut (10 april 1967), dat de ambtenaren enige werkzekerheid biedt en het aanwervingsproces in detail regelt.

Tegelijkertijd worden met de Congolese regering overeenkomsten gesloten betreffende de personeelsspreiding (1963) en de regeling van het geschil inzake de overheidsschuld van de kolonie.

Op het terrein worden een aantal initiatieven genomen om te voorkomen dat sommige sectoren volledig instorten. Twee daarvan zijn de:

  • Oprichting van het Tropisch Medisch Fonds of FOMETRO (1961), een privéorgaan dat wordt gesubsidieerd door het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking. Tot in 1990 zal FOMETRO medische apparatuur en geneesmiddelen verstrekken en zodoende een sleutelrol blijven vervullen inzake een efficiënte bestrijding van endemieën en een doeltreffend beheer van de ziekenhuizen.
  • Oprichting in 1964 van administratieve teams, samengesteld uit deskundigen in de openbare werken, landbouw, politie, gezondheidszorg, financiën en administratie. In 1967 worden de teams door president Mobutu opgeheven omwille van hun te grote zelfstandigheid.

In 1968 is de tijd rijp om een nieuw partnerschap te ontwikkelen dat niet langer de sporen draagt van het koloniale verleden en zonder emotionele geladenheid: dat wordt de Algemene Overeenkomst inzake technische en wetenschappelijke samenwerking die wordt ondertekend op 23 augustus 1968 en tot 1990 van toepassing is.

De onlusten in juli 1960 leiden tot het overhaaste vertrek van het merendeel van de ambtenaren van het koloniaal bestuur.
© Belga
De Belgisch-Congolese samenwerking op kruissnelheid

Van 1968 tot 1990 werkt de Belgisch-Congolese samenwerking met ’projecten’. Dit is een gerichte aanpak die zowel personeel, materiaal als opleidingsbeurzen omvat. In twintig jaar tijd worden zowat 220 bijzondere overeenkomsten gesloten die op nagenoeg alle sectoren van toepassing zijn en gepaard gaan met een jaarlijkse uitgave van gemiddeld 250 miljoen euro (28% van de totale ODA). Dit zijn de grote krachtlijnen:

  • Van 1971 tot 1978 staat de onderwijssector op de voorgrond. In 1971 wordt een verregaande hervorming doorgevoerd van de universitaire samenwerking en worden de Belgische universiteiten meer betrokken bij het uitstippelen van het beleid. Het gaat om tien wetenschappelijke faculteiten. Een jaar later volgt het relanceplan voor het industrieel-technisch onderwijs, met steun aan 23 middelbare scholen. Van 1973 tot 1976 werd in het middelbaar onderwijs vooral aandacht besteed aan het opleiden van docenten aan de Instituts supérieurs pédagogiques. De instellingen daarbuiten kregen geleidelijk minder aandacht. Ter ondersteuning van de opleiding van docenten werd een korps van inspecteurs middelbaar onderwijs opgericht. Eind jaren 80 verleent België steun aan drie nationale organen die zich bezighouden met permanente opleiding, pedagogisch onderzoek en de uitbetaling van het personeel.
  • Vanaf 1974 doet een nieuwe vorm van samenwerking zijn intrede: de financiële samenwerking (tegenwaardefondsen, leningen van Staat tot Staat, kredietlijnen) die verbonden is aan de export. Dit type samenwerking komt vooral in de jaren 80 tot ontwikkeling.
  • In 1978 heeft onder impuls van de Wereldbank een verschuiving plaats van de prioriteiten. De Belgische ontwikkelingssamenwerking richt zich meer op de economische sectoren, meer bepaald energie, financiën en transport. Er worden 31 overeenkomsten gesloten tussen 1978 en 1989.
  • Vanaf 1982 gaat de aandacht opnieuw uit naar de landbouwsector. Volgens de planning zal tot 20% van het bilaterale budget aan deze sector worden besteed. In de volgende jaren worden een vijftigtal projecten opgezet.

Ter aanvulling van deze bilaterale interventies, verleent België ruime steun aan het structureel aanpassingsprogramma van de Wereldbank en draagt het in belangrijke mate bij aan de financiering van de projecten van het groot aantal ngo’s dat in Congo actief is (126 miljoen euro tussen 1981 en 1990).

Een verpleegsterschool in Lumumbashi in 1973.
© DGD
Wederopstanding na een tocht door de woestijn (1990-2009)

Het meest markante feit van deze periode doet zich voor op 22 juni 1990, wanneer Zaïre onverwacht beslist definitief een einde te maken aan de ontwikkelingssamenwerking met België, ook al werd in maart 1990 nog een nieuwe algemene overeenkomst ondertekend. België roept alle ontwikkelingswerkers terug en zet de meeste lopende projecten stop. Onmiddellijk gevolg: de Belgische steun aan Congo maakt nog slechts 3% van de ODA uit. De samenwerking zoals opgezet in de jaren 60, bestaat niet meer.

De samenwerking van regering tot regering wordt tot in 2002 volledig stopgezet. Om humanitaire redenen wordt via ngo’s, multinationale instellingen en internationale verenigingen wel nog steun verleend voor eerstelijnsgezondheidszorg, voedselzekerheid en de opvang van vluchtelingen in het oosten van Congo. Vanaf 1995 wordt de bestrijding van endemieën hervat en wordt werk gemaakt van het aidsprobleem. In een honderdtal lagere en middelbare scholen wordt pedagogisch materiaal uitgedeeld.

In 2003 haalt de gouvernementele hulp het andermaal van de indirecte hulp en wordt Congo opnieuw het belangrijkste partnerland. Op 7 maart 2007 wordt een plurisectoraal programma voor de periode 2008-2010 ondertekend. Deze samenwerking hanteert een nieuwe aanpak. Er worden precieze doelstellingen vastgelegd op internationaal (de Millenniumdoelen) en nationaal niveau (Wet inzake de samenwerking van 1999). Deze zetten de politieke krijtlijnen uit van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. De actiegebieden worden uitgebreid en er worden nieuwe werkwijzen gehanteerd, met name op het gebied van de beleidscoördinatie. Naast de traditionele sectoren zoals gezondheidszorg, onderwijs, basisinfrastructuur en landbouw, zal nu ook prioritair aandacht worden besteed aan democratisering, goed bestuur en gemeenschapsdynamiek, de hervorming van de administratie en microkredieten. In deze jaren worden tevens twee schuldherschikkingsoperaties doorgevoerd (650 miljoen euro in 2003), wordt aanzienlijke steun verleend voor het organiseren van geloofwaardige verkiezingen, kent de universitaire samenwerking een opvallende opleving en wordt een grootschalig programma voor sanering en infrastructuur uitgevoerd (postelectoraal noodprogramma).

De landbouw kreeg veel aandacht tijdens de jaren '80. Ook in het huidige samenwerkingsprogramma met Congo is landbouw prioritair.
© AE/Bart Colman

De toekomst

Eind 2009 werd het nieuwe samenwerkingsprogramma voor de periode 2010-2013 ondertekend. België zal er volop inzetten op ‘landbouw en plattelandsontwikkeling’ om mee te helpen aan de verbetering van de voedselzekerheid. Het luik ‘plattelandswegen en veerponten’ zal daar ook toe bijdragen. De 10.000 kilometer herstelde wegen zullen immers een vlottere toegang tot markten mogelijk maken. De programma’s zullen rekening houden met de verschillende beperkingen en noden voor mannen en vrouwen. Een andere prioritaire sector is onderwijs: duizenden jongeren - jongens en meisjes - zullen de kans krijgen kwaliteitsvol technisch en beroepsonderwijs te volgen.

De ruime samenwerking met Congo (75 miljoen euro per jaar) gaat gepaard met een scherpe aandacht voor goed bestuur en de strijd tegen corruptie. België is bereid zijn steun tijdens de laatste jaren op te trekken op voorwaarde dat de Congolese overheid concrete vooruitgang kan aantonen op vlak van democratisch en financieel bestuur.

Het boek ‘Kroniek van een halve eeuw Belgische ontwikkelingssamenwerking’ (Patrick Develtere en Aristide Michel) is terug te vinden op: www.dg-d.be > Publicaties en documentatie > Informatiebrochures

Aanvankelijk waren de eerste Congolese ministers oud-studenten van België. Op de foto mevrouw Mafutamingi, vice-minister van Nationale Opvoeding (1971).
© DGD
DR Congo Belgische Ontwikkelingssamenwerking
Terug naar dossier
Imprimer