Decentralisatie in ontwikkelingsbeleid

Maxim Chantillon
01 maart 2016
Wanneer in ontwikkelingslanden goed bestuur wordt aangekaart, komt decentralisatie vaak naar voor. Een proces van decentralisatie biedt dan ook mogelijkheden om het contract dat burgers hebben met de staat te optimaliseren ten voordele van de burgers. Dat is niet enkel het geval in de ontwikkelingscontext en in landen zoals Vietnam, Mali of Rwanda, maar ook hier in België.

Wanneer we macht en besluitvorming decentraliseren naar de steden en de heuvels in het land, dan worden we aansprakelijk’, stelde de Rwandese president Kagame wanneer hij het had over decentralisatie. Hoewel er heel wat verschillende ideeën over bestaan, wordt aanvaard dat het een proces is waarbij een centrale overheid macht, verantwoordelijkheid en/of middelen om aan beheer te doen overhevelt naar lagere niveaus in de staat zoals provincies, gemeenten en wijken. In ontwikkelingslanden wordt decentralisatie vaak als oplossing voor de ontwikkelingsproblematiek gezien, maar ook in de Belgische context van staatshervormingen is er sprake van decentralisatie.

België steunt via de Belgische Technische Coöperatie onder meer het decentralisatieproces dat sinds begin jaren ’90 in Mali loopt. Het doel van toenmalig President Konare was de democratie te versterken en deze naar het lokale niveau te brengen. De organisatie van het gehele grondgebied werd hertekend en de bewoners overal te lande kregen de mogelijkheid om zich uit te spreken over de nieuwe lokale structuren. Zo werden de bewoners burgers waartegenover de staat verantwoording dient af te leggen. Volgens Ousmane Sy, de voormalige minister verantwoordelijk voor decentralisatie in Mali, was het niet meer dan normaal dat het proces werd ingezet. Het land kende immers spanningen tussen enerzijds het groene Zuiden en anderzijds het dorre Noorden. België ondersteunt dat belangrijke proces tot op de dag van vandaag en maakt in het ontwikkelingsbeleid onder meer gebruik van instrumenten uitgewerkt door de Malinese overheid, waardoor de staat op een positieve manier versterkt wordt. Zo wordt onder meer de uitbouw van de gemeentelijke instellingen ondersteund en aan lokale noden tegemoetgekomen in Koulikoro – de tweede regio van het land.

De ene decentralisatie is de andere niet

Met behulp van decentralisatie probeert een overheid meestal de relatie tussen de burgers en de staat te verbeteren, bijvoorbeeld in Mali. Ruwweg zijn er drie vormen te onderscheiden. Een eerste type is de politieke decentralisatie: een gedeelte van de macht wordt overgedragen aan de lokale niveaus. Bedoeling is meer democratie of inspraak in het sociaaleconomische beleid te brengen zoals in Zuid-Afrika na de Apartheid. Binnen deze vorm bestaat het meer specifieke idee van ‘devolutie’: een niveau, lager dan de centrale overheid, verwerft geleidelijk volledige onafhankelijkheid binnen de staat. Die lagere overheid krijgt dus totale controle over een aantal beleidsdomeinen. Vaak is dat slechts mogelijk voor een aantal thema’s, omdat devolutie kan leiden tot verkruimelde staatbevoegdheden zonder duidelijke structuur.

Daarnaast is er ook administratieve decentralisatie die losstaat van democratie maar deze wel kan beïnvloeden: beheer en eventueel bijhorende middelen worden overgedragen aan de lagere niveaus binnen de staat. Deze vorm werd vooral tijdens en net na de Afrikaanse kolonisatie toegepast. Zo gebruikte de Franse staat haar om de koloniale gebieden te beheren: de traditionele structuren werden behouden en versterkt met administratieve taken en daarbovenop werd een koloniaal systeem als ‘stolp’ geplaatst. Tot slot de fiscale decentralisatie: de hogere overheid maakt fondsen over aan de lagere overheid om beleid te voeren of laat de vrijheid aan de lokale overheden om zelf belastingen te innen. Deze laatste vorm werd onder meer gebruikt in Ethiopië om de relatie tussen burgers en staat te verbeteren.

Met behulp van decentralisatie probeert een overheid meestal de relatie tussen de burgers en de staat te verbeteren

Versterkte invloed van de burgers

De drie vormen staan echter niet op zich, ze vullen elkaar aan. Een combinatie is dan ook wenselijk opdat decentralisatie zou slagen: een beter bestuurde, effectievere en efficiëntere staat met een verhoogd democratisch gehalte. Dat is eenvoudig te begrijpen. Als een dorp meer politieke vrijheid krijgt via politieke decentralisatie, kan dat slechts effect hebben op de burgers indien er ook middelen en mogelijkheden aan verbonden zijn via administratieve en fiscale decentralisatie. Het PORIS-project in Vietnam, ondersteund door België, is daar een mooi voorbeeld van. Waar er vanaf de jaren ’90 wel administratieve mogelijkheden waren voor de provincies – en op beperkte schaal ook voor de districten en gemeenten – was dit systeem weinig doeltreffend. Er was namelijk geen politieke component aan verbonden waardoor de beleidsvoerders op deze lagere niveaus niet aansprakelijk waren. Via de Belgische Ontwikkelingssamenwerking werd dan ook de politieke decentralisatie gepromoot, zowel op het niveau van de dorpen als op het hoogste niveau, bij de centrale regering. Daardoor kregen de burgers meer inspraak en ontwikkelden de dorpen zich beter.

Ook in de Rwandese context wordt decentralisatie toegepast. Hoewel kan getwijfeld worden of de politieke component voldoende aanwezig is, is het alvast zo dat de dorpen en gemeenschappen middelen hebben om meer het heft in eigen hand te nemen. Niet enkel was er na de genocide van 1994 nood aan een materiële heropbouw van het land en zijn structuren, ook de bevolking moest herenigd worden en de armoede verminderd. Het is vooral een proces gedreven vanuit de toplagen van de staat, dat het land moet verenigen en de burgers moet betrekken.

Daarnaast is er ook Tanzania dat al sinds lang een decentralisatieproces uitvoert. Dat toont meteen het belang van tijd: een langetermijnperspectief is nodig om tot positief resultaat te komen. België geeft er steun voor de uitbouw van lokale overheden en samen met Zweden zit ons land de “Local Government Development Group” voor.

Toch is decentralisatie niet zonder risico's, al dan niet als gevolg van wanbeheer en eigenbelang

Niet steeds rozengeur en maneschijn

Toch is decentralisatie niet zonder risico’s, al dan niet als gevolg van wanbeheer en eigenbelang. De gevaren zijn onder andere corruptie, groeiende regionale spanningen door versterking van regionale verschillen, verslechtering van de levensomstandigheden door problematisch beleid, weerstand bij lokale overheden om de verantwoordelijkheid die zij zullen hebben… Het decentralisatieprogramma opgezet in Ethiopië heeft bijvoorbeeld te maken gehad met problemen rond cliëntisme waardoor het slechts een gedeeltelijk geslaagd proces kan genoemd worden. Hoewel decentralisatie op de nodige niveaus voorzien werd, bleef de heersende partij sterk de touwtjes in handen houden wat betreft de inkomsten en uitgaven van de sub-nationale overheden. De centrale overheid maakte daarvoor gebruik van een onevenwichtige machtsrelatie, de sterke partijdiscipline en evaluatiemechanismes die zo opgesteld werden dat de centrale overheid controle kon behouden. Dat mag natuurlijk niet de bedoeling zijn wanneer een staat een decentralisatieproces opstart: het ondermijnt de geloofwaardigheid van de staat en het zorgt niet voor vooruitgang in de situatie van de burgers.

Decentralisatie kent een groot aantal voorbeelden en toepassingen. Het is een divers concept en kan goed bestuur verbeteren. Daarbij komt het zowel de ontwikkelingslanden als de donorpartners toe om een beleid te ontwikkelen waarin de verbeterde positie van burgers én staat voorop moet staan.

 

 

Bestuur Belgische Ontwikkelingssamenwerking
Terug Samenwerking
Imprimer
Over hetzelfde thema - Artikel 6 /5 Beter bestuur = meer ontwikkeling?